浙江宁海县施行为民实事工程人大代表票决制,变过去政府“为民做主”为“让民做主”,之前屡遭“钉子户”阻挠的实事工程进展顺利。
该制度被视为乡镇治理变革的破冰之举,对人大代表作用发挥、推进基层民主、建设和谐社会有重大意义。
浙江宁海推行“人大代表票决制”
□本报记者 孔令泉 发自浙江宁海
49岁的姚力,在浙江宁海县力洋镇,曾被称为“最牛钉子户”。
因为他拒绝搬迁,宁海县为民实事工程——力洋镇客运站曾3年无法建设;同样也是因为他的主动搬迁,力洋镇客运站得以顺利建成。
从“最牛钉子户”到积极配合者,是什么令姚力的态度发生了180度的大转弯呢?答案是力洋镇2009年开始施行的人大代表票决制。乡镇政府所有的实事工程征集、筛选、票决、实施、监督均由镇人大代表执行。
该制度实施之前,宁海县的一些为民实事工程,由于“姚力们”的拒绝合作常常无法启动或进展不顺。实施之后,连续两年乡镇政府实事工程一路绿灯,“钉子户”消失,没有上访,甚至村民还自愿出钱出力。
这种由政府“为民做主”转化为“让民做主”的制度改变,被认为是基层民主推进、乡镇治理变革的破冰之举。
“好心没有好报”
每年办一批实事工程已成为近些年来国内基层政府的惯例,被称为“民心工程”。然而,这些“民心工程”老百姓却认为与己无关,称之是政府的“政绩工程”和“形象工程”,一些百姓不仅不配合,还千方百计阻挠。
宁海县大佳何镇党委书记、人大主席王永进坦言,每年的实事工程是他最烦心的事。该镇的石门公路拓宽工程曾一度令他对办实事工程产生了恐惧。
石门公路拓宽工程被列入2006年政府实事工程,公路沿途有12个自然村近8000口人,当地的主要产业毛竹产销全靠这条公路。但这条只有4.5米宽的沙石路成了致富瓶颈,村民要求修路的呼声很高。
按理,村民对政府要拓宽这条公路应该高兴,但出乎意料的是村民并不买账。
“只拓宽1米,大车还是进不了山。村民希望再拓宽一些,政府说钱不够。”山门村党支部书记袁永号抱怨道。
在公路施工中,村民百般阻挠,刚浇的水泥路面被辗得一片狼藉。还有村民拦着镇干部要求赔偿青苗费,有的到县里上访告状。
“好心居然没有好报!”王永进十分生气。
事实上,政府办的实事工程大都是当地的重点工程,与百姓息息相关。但其中大都涉及土地征用、房屋拆迁和青苗补偿等,这也是农村基层政府最难处理的事项。
姚力所在的力洋镇,建设客运站就牵涉他及几户村民的住宅和土地。
力洋镇一直没有客运站,全镇50多辆中巴客车随意停在街头揽客,既不安全也不方便村民出行。2006年开始,力洋镇连续3年将建客运站列入政府实事工程。姚力带头拒迁。
力洋镇干部用了很多办法与姚力沟通,“我们低声下气,仍没成功。”镇长回忆当时的处境感叹道。
“我们反思,这些实事工程主要是书记、镇长拍板定的,老百姓怎么想的,我们不是很清楚。”王永进说。
人大代表说了算
这种现状引发了宁海县人大常委会副主任林志来的思考。他于2008年在宁波市委党校学习期间,获悉上海市南汇区惠南镇搞了镇人大代表票决制。林志来考虑,乡镇实事工程可否施行人大代表票决制?
“乡镇人大代表主要有三项职权:重大事项决定权、选举权、监督权。而实际上,镇人大代表实际行使的权力有限。乡镇人代会例会一般是半天,代表开完会吃顿饭,就散会了。闭会后基本无事可干,这是不正常的。应该让乡镇人大代表在闭会后有职可履,有权可使,有事可做。”林志来说。
这是一支庞大的队伍,宁海县镇人大代表有857名,一直处于“人大代表,散会就了”的状态,如果能充分履行职能,作用不可低估。
宁海县委支持县人大的建议,从2009年开始在力洋镇和大佳何镇试点施行。
试点决定实事工程改原来“由上而下”为“由下而上”,全程由人大代表组织、参与、票决。
程序规定,镇人大代表在所在选区征求选民意见后,将所选实事工程项目或建议填表统一送到镇人大,进行归类、合并后,由县、镇两级人大代表和村委班子分片在村里召开村民座谈会商议。
在此基础上汇总初选的项目被分到相关职能部门,进行实地调查、拿出可行性方案以及资金预算,再由人大主席团、各代表团正副团长来确定候选项目。
力洋镇,2009年从209项建议中汇总的初选项目为65项,之后经筛选,最后确定了20个候选项目。
“从65项到20项,否决了45项,这45项有的是县里的项目,有的是预算资金太大做不了,有的是属村里的小项目就归到村里,镇里给些补助就可以了。剩下20项都是可行项目。”力洋镇人大主席骆春波说。
那些被拿掉的项目,由各人大代表团分片到村里召开座谈会,向村民解释。
20个候选项目由力洋镇67名镇人大代表投票表决,表决放在一年一次的人代会上。表决前,镇长在会上书面说明这20项候选工程的来源、内容和资金安排,由于资金所限,只能票决10件实事。
每名镇人大代表有一张选票,选票上是20个候选实事工程,人大代表只要在每个项目后面填上1至10中任何一个数字,每个数字对应相应分值,累加得分最高者列第一。
在2009年力洋镇人大代表票决出的10项实事工程中,镇客运站得分最高,名列第一。
面对这样的票决结果,姚力等几名“钉子户”陷入矛盾之中。在征集实事工程意见时,镇人大代表、力洋村主任孔安宝找到他,当时他没有表态。票决后,孔安宝和村民组长再次找到他。
“这是我们自己选出来要求政府办的工程,不是政府要求我们办的工程,我们反对岂不是跟自己过不去?与村里人作对?”孔安宝的一席话令姚力醍醐灌顶,主动搬迁了。其他“钉子户”见状,也纷纷“撤退”。
同样是政府的实事工程,大佳何镇应家山至派出所的公路改造工程在人大代表票决后,征地拆迁出奇顺利,该镇一昔日“钉子户”立马签下了征地补偿协议。
人大代表全程监督
对这些上马的实事工程,所在区域的镇人大代表都被镇人大赋予了一项权力——监督工程实施。由于宁海县各村主任大都也是镇人大代表,对于自己村争取来的实事工程比谁都关心。
给排水工程是大佳何镇2009年实施的实事工程,溪下王村一户村民趁国庆假日期间,在即将开工的线路上偷种昂贵的种苗,欲获较高补偿。被镇人大代表发现,立刻打电话向镇人大汇报。
当天,包括镇党委书记王永进在内的镇干部、镇人大代表及村干部赶到现场,经过疏导,那位村民自行将种苗移除。
每隔一段时间,镇人大都要把所有镇人大代表组织起来,到各个实事工程去巡视,让每个代表了解所有的工程情况。
2010年1月的力洋镇和大佳何镇的人代会,多了一个议题——由人大代表对上年度实事工程满意度测评。测评结果,两镇2009年实事工程镇人大代表满意率达99%,会场上持久的热烈掌声令王永进感慨万千。
王永进发现,对实事工程的票决,镇人大代表比任何时候都要踊跃,无一人缺席,这在以往的人代会上是罕见的。
2010年力洋镇人大代表票决选中的10件实事,第11件与第10件只差3分,按规定,落选的只能明年再选。
没有一名镇人大代表能坦然面对自己所在片区项目失选的情况。镇人大代表、力洋村村主任孔安宝在片区征求村民意见时,向村民承诺,如果村民举荐的项目被选中,村委会给奖励。
“挨家挨户跑,跑了两三个月,最终心血没白费。”孔安宝激动地说。名列2010年力洋镇十大实事工程首位的就是力洋中街改造。
这条上世纪五六十年代修建的马路是目前力洋镇主要的商业街,但狭窄拥堵、脏乱积水,村民一直反响强烈。孔安宝在片区走访时,九成以上的村民都提出要整修这条街。
“能在我人大代表任期内看到这条街修好,我也对得起老百姓选我这个人大代表了。”孔安宝欣慰地说。
实行人大代表票决制后,关注实事工程的不仅仅是人大代表,村民们也认为这是他们自己的事。
在大佳何镇,当镇人大代表把消息告诉村民组长,并要求村民举荐实事工程项目时,全村3000多村民一致要求拓宽石门公路。该公路沿线的其他村也强烈举荐。
村民们提出再拓宽1米,从原来的5.5米拓宽到6.5米,这样大车可以进山。镇相关部门作出预算后,村民要求将其中一公里再拓宽1米,即7.5米,多出来的费用由各村自筹。
石门公路拓宽工程经票决名列2010年大佳何镇8件实事中的第4位。
票决后,镇人大代表召集公路沿线的9个自然村村干部和村民代表协商,决定各村均担自筹费用。这项工程涉及几十户村民的八九亩土地的征用,村民同意由村自行调剂处理,涉及的近40万元青苗补偿费也不要了,还愿意义务出工出力出料近50万元。
“镇政府只需拿出74万元,就能把这个预算300多万元的拓宽公路工程完成,这在以前是不可想象的。”大佳何镇镇长叶晓良说。
乡镇治理的
破冰之举
王永进用“省心、省力、省钱”来概括人大票决制的好处。现在,到年底,他不再需要花很大的精力来考虑来年上什么实事工程,都交给人大代表了。而且他最烦心的征地拆迁等问题也迎刃而解了。
“以前,乡镇人大是‘空架子’,既无人事权也无财权,无法监督也不敢监督,人代会闭会期间无事可做。现在通过这个实事工程,人大代表全程参与,一年四季有事干,人大代表积极性高了,荣誉感强了,也有了活力。”宁海县人大常委会代表工委副主任严义靖对《民主与法制时报》记者说。
经过两年的试点,力洋镇和大佳何镇人大代表票决实事工程已形成制度,力洋镇人大专门出台了试行办法。
“以前政府办实事,领导一走,实事可能会半途而废,成了半拉子工程,甚至只有口号没有结果,政府信誉受损。现在谁走都无所谓,有制度在,实事必须办下去。”严义靖说。
力洋镇近两年里连换三任镇党委书记和两任镇长,却没有耽误一项实事工程。8月10日,刚调任力洋镇党委书记才3个月的庞建宏告诉《民主与法制时报》记者,“我没有权力变动任何一项实事工程,这是人大代表定的,党委政府只有执行。”
世界与中国研究所所长、中国基层民主问题研究专家李凡一直关注宁海县的创新,并前往指导。李凡指出,宁海政府办实事工程由领导拍板改为人大代表票决,可有效地将社会意见集中后变成政府决策,反映了基层民主扩大和基层百姓逐步参与政府公共财政预算。同时,实事工程总费用公开也是公共财政公开化的尝试。
有专家认为,相比国内出现参与式预算的温岭“新河改革”和上海南汇区惠南镇人大代表票决制,宁海的人大代表票决制是在现有体制框架内进行的技术性创新,做法简单,推行的成本较低,阻力相对较小,更容易在基层推广。
许多专家学者表示,实事工程人大代表票决制是解决社会利益矛盾的“金钥匙”,是体现人民当家做主权利的一大创举,对人大代表作用发挥、推进基层民主、建设和谐社会有重大意义,是乡镇治理变革的破冰之举。
不过,也有专家认为,宁海人大票决制也有需不断改进的空间。像这些乡镇的为民办实事工程,所需资金只占镇财政当年预算总支出的15%-30%。“如果全部财政预算都由人大票决,这一创举的改革力度就更大了。”
2010年1月,宁海县所有乡镇全面推行了政府实事工程人大代表票决制,之前,县人大常委会出台了《关于全面推行乡镇政府实事工程人大代表票决制的指导意见》。
浙江省人大常委会认为宁海这一经验值得总结推广,并上报全国人大和浙江省委。