警务改革：河南取消公安分局备受争议
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这个自下而上，旨在“减少层级、警力向基层下沉”的改革，由于涉及撤销公安分局这一行政层级、打破原有治安区域和行政区划，已远非公安系统内部的改革如此简单
法治周末记者 廉颖婷
这是一场牵一发而动全身的改革———河南18个省辖市全部取消公安分局，与派出所合并，由市公安局直接领导。
新乡、商丘、济源、郑州4个省辖市在2010年2月，被确定为警务机制改革试点城市。河南警务改革的序幕由此拉开。
6月19日，新乡市率先在河南省全面推行警务改革。商丘、安阳、郑州紧随其后。
11月9日，河南省公安厅决定，将2011年6月完成的警务改革时间表，提前到2010年11月15日。即在一周之内，河南所有省辖市完成警务机制改革。
改革分两个阶段，第一阶段为省辖市城区警务体制改革；第二阶段为县级警务体制改革。下一步还将进行市局公安机关的改革。
这个自下而上，旨在“减少层级、警力向基层下沉”的改革，由于涉及撤销公安分局这一行政层级、打破原有治安区域和行政区划，已远非公安系统内部的改革如此简单。
正是由于受到人事体制、财政制度、行政区划、法律制度等层面的制约，河南警务机制改革争议不断且仍在藩蓠中前行。
“没有阵痛的改革”
改革缘起于2009年底，新任河南省省委书记卢展工在河南省公安厅慰问和在商丘考察时，两次提出要进行警务改革。
6月19日，新乡市将原有的6个分局和23个派出所合并整合为12个派出所；市局400多人和分局的400多人下沉到派出所一线。
为解决之前“警种分工过细、职能单一”的弊端，派出所实行“四队一室”建制，内设案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队和勤务综合室交警。避免了“警力资源浪费”。
为推动警力下沉，实行了交警、巡特警、治安警、刑警4个警种“四警合一、一警多能”。由此，新乡市一线基层的警力由过去的25%升至70%。
“这次改革，还没有听到明显的反对声音。”10月27日，新乡市公安局局长孟钢接受媒体采访时表示。作为新乡警务改革的指挥人，孟钢的另一个身份是新乡市副市长。
此前，河南省副省长、省公安厅厅长秦玉海在新乡调研时说：“新乡的警务机制改革是一次没有阵痛的改革、一次脱胎换骨的改革、一次成功的改革。带来了整个公安队伍和公安工作翻天覆地的变化。”
以“新乡模式”为蓝本，河南其他17个省辖市也相继拉开了警务改革的大幕。
尽管新乡警务机制改革的效果正在显现：新乡“110”接警时间由5分钟压缩到3分钟。但是伴随着这次全省范围内的警务改革，一些现实问题也逐渐浮现。
“四警合一、一警多能”意在警力效能提高，有基层民警即表示出不同看法：“一警多能并不切合实际，因为培养一个专业人才不是一天两天的事。”
“警力分散了、警官级别提高了，而且警员处理问题多样化了，效能怎么能提高？”郑州市二七区一名警官反问。
而对于出警半径变小的说法，有基层民警表示：“在农村，以前是一乡一所，现在有可能是两三个乡一所。距离是远了还是近了？”
按照河南省公安厅的要求，改革后，所有城区派出所警力都不少于60人，农村派出所不少于10人，偏远派出所不少于15人。
“原来的派出所肯定是小了，新建派出所的钱从何而来？谁来解决这个问题？”由于集中办公场地紧张，一些大队搬到其他地方分散办公。
类似河南的警务改革事实上在十多年前就已经开始。
上海曾进行过撤销公安分局和派出所，设立警署的改革。此后，包括吉林、辽宁、福建、太原、江西等地均进行各类警务机制改革。目标都是围绕减少指挥层级，打破警种分割，推动警力下沉而展开。
如今，部分改革因面临困境而夭折；部分改革至今保留，但争议犹存。
撤销行政层级
在我国法律体系中，公安机关即具有司法机关的性质，又属行政管理机关，其层级变化牵一发而动全身。
然而河南省公安厅对警务改革的态度坚定：对于城市公安分局要坚决做到“拆庙走人，不留后路”，不能保留任何意义上的中间层级。
河南将公安分局这一层级撤销，打破了治安区域和行政区划的对应模式，使得治安区与行政区分开。
但是在我国，省、市、区县、乡镇，各自对应一整套权力设置。国家公安机关依据宪法、地方组织法和各级人民政府机构设置方案等相关法律法规的规定，按行政区划进行设置相应机构，作为本级人民政府的组成部门或直属部门。
由此带来的问题是，区检察院、区法院以前只对接区分局一个单位，现在要对接数个派出所。“这种方式不仅带来了手续上的繁琐，更增加了人员成本”。
为此，郑州市公安局指定了每个区一个派出所作为“中心派出所”，负责协调所在区的其他派出所。但问题在于，各派出所之间是平级关系，这种“协调”很难实现。
在财政经费上，各公安分局的财政来源除市公安局外，不足部分需要区财政“赞助”。一个公安分局变成多个派出所后，如果市公安局不能增强经费保障，部分派出所可能面临财政困难。
《公安派出所正规化建设规范》规定，公安派出所是市、县公安机关直接领导的派出机构；公安派出所的设立、撤销或者变更，由县(市、区、旗)公安机关提出申请，经同级人民政府机构编制主管部门审核同意后，逐级报请省、自治区、直辖市公安厅、局审批。
但河南省和郑州市的两级机构编制委员会办公室工作人员均对媒体表示，其并未参与此次警务改革。
职级之争
一场改革少有阻力，是因为改革触及不到官员的根本利益。
新组建的派出所按县级公安机关要求建制。以新乡为例，12个派出所对应为12个县级公安机关。
改革后的派出所从副科级单位升为副处级单位，使公安机关的副处级岗位和科级职位大幅增加。
有报道显示，改革之前，郑州市10个分局的局长和政委都是副处级官员，副处级官员一共20名。改革后组建了29个副处级派出所，副处级职位增加到58个。新组建的新乡市东街派出所共有警员131人，副科级以上的岗位有51人。
新乡市东街派出所所长崔玉宏扳着指头对媒体说，他和政委是副处级，下面2名副所长、4名指导员、4个大队长是正科职位。“我们的科级职位有40多个空着，你说民警能看不到希望吗？”
按我国相关法律规定，公安机关副处级领导干部(即新设立的派出所所长)是由市委组织部选任。对此，此次改革的智囊成员之一、河南警察学院教授王龙天表示，目前任命的都是“临时性的所长”，并未经过组织程序。
如果级别上去，待遇也必将随之跟上。
对此，一位河南警改课题组成员认为，在其他一些行政机关，三四个人一个科，而民警这么辛苦，大约二三十个人一个科，完全可以享受科级待遇。能提高警务效能，对社会总体利益有好处。
新乡市市委书记吴天君认为，当地公安局的干部配置比例一直偏低，因此改革是在编制允许的情况下增加干部配备，主要增加的是一线科级岗位。
在人数不变的情况下，科、县级干部的大量增加，意味着下基层干活的人减少了。而河南此番警务改革，首先强调的便是“警力下沉”。
新乡公布的数据显示，一线警力从25%上升到70%；郑州的数据显示是一线警力从23%升至66%。
对此，南阳市公安局一位基层民警说：“警察的编制在分局就是警力上浮，编制在派出所就是警力下沉？”
“实际情况是警力下沉的数字上去了，而基层并没有真正增加警力。这次基层警力增加，主要是因为分局机关和交巡警大队的人员被编入派出所。分局撤销以后，各科室的人员大都编入了各派出所的机关。现在派出所的综合大队人员甚至已经超过了基层实战大队。”
法律支撑
8月17日，秦玉海在新乡市公安局调研时，当场要求新乡市此后只挂派出所标牌。“不管是名称还是意识上，分局都必须彻底消失，不然改革就会走回头路。”
根据我国现行法律规定，派出所本身不具备相应的审批、诉讼、裁决等公安分局才享有的权力，很难形成“集打、防、管、控、服等多种职能于一体的综合性战斗实体”。
按照河南警务改革目前的操作方式，与检法两家对接时仍保留“分局”名号。
从另一个角度来看，这无疑是“取消了派出所，增加了公安分局”。
以郑州为例，该市10个分局和114个派出所，合并整合为29个大派出所。未改革前是10个分局与检法对接，改革后则变为29个“分局”与检法对接。
“二七区共设有5个派出所，也分别称5个分局，分别对我们的业务部门行文。我们也按照他们的管辖范围，与他们发生业务联系。”郑州市二七区检察院检察长梁平说。
《公安机关组织管理条例》第六条规定：设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。河南对公安分局实行一刀切，势必涉及我国现行的司法体系，涉及报捕、移送起诉等刑事案件。
在刑事诉讼中，派出所只是派出机构，不能与检察院对接刑事案件，面对这样的制度“灰色地带”，由于这是地方自行推动的改革，公安部并未表态，相关的配套法律也没有修改，河南各地撤局设所之后，内部均保留了分局的名字。以避免在行使职权时出现与法律相冲突的问题。
按照我国法律体系，公安机关具有司法机关性质，又是行政机关，其层级变化牵一发而动全身。因此，以派出所取代公安分局执法，可能导致行为主体资格不适格。
“派出所能不能行使县级公安机关的职权，需要有法律层面的支撑，而不是河南省公安厅所能决定的。”有专家指出。
11月初，秦玉海对安阳改革作出了评价———“最全面、最彻底、最合理、最到位、最具发展动力和后劲，是最具深度的改革”。
此番总结，距10月15日启动的安阳警务改革不到一个月时间。
然而如专家所言，这场警务机制改革效果如何，还有待观望。
点评
田飞龙河南警务改革的是与非
此次河南警务改革雷厉风行，低调外宣，具有警察系统惯常的工作风格。应该说，从形式上讲，此次警务改革的问题意识和政策要点是匹配的，改革成效也通过初步的警务数据得到反映，然而何以这样一种形式上“合理”且“必要”的改革会遭致多方的质疑呢？
首先是改革的试点模式与法律的形式合法性之间的紧张。许多专家质疑河南警务改革的主要出发点是形式法治论，如相关改革措施违背《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》以及公安部相关规章的规定，单方面取消公安分局，改变基层派出所的性质与地位。
专家们的质疑是有道理的，由于公安系统单方改革，新的公安组织体系与法院、检察院乃至于一级政府之间的法律及行政协调关系出现了一定的混乱，新的“派出所”的地位与权限出现“无法可依”的窘境。以前上海等地遭遇的新设机构“警署”的困境同样适用于“名不符实”的“新派出所”，因而这一改革是否同样会因新机构性质不明以及后续协调处理成本过高而夭折，仍有待观察。
其次是改革的程序和系统协调性存在问题。无人否认河南警方关于警务改革的问题意识和基本理由，但这样一种与现行法律诸多龃龉且缺乏系统协调的改革，受质疑的就不仅仅是合法性，还包括成本更大的行政、司法、财政、人事等方面的配套改革可否承受的问题。可以说，河南公安系统的“单兵突进”给其他系统“将”了一军：跟还是不跟？在改革过程中，出现与现有法律或政策不完全一致的现象并不新鲜，但相关改革必须循着真正的“试点”常规和基本的政策合法性路径展开，比如先集中在范围较小的一个市进行试点，在成熟经验形成之前不要在一个省的范围内强行推行；改革需要与其他权力(职能)系统进行必要的沟通协调，不能事后“倒逼”；改革之前需要一定的信息公开和民意参与，不能仅依靠专家制定技术方案，等等。河南警务改革在程序公开性和系统协调性上大打折扣，导致后续成本飙升，推进艰难。
再次是走样的“警力下沉”难以回应真正的基层治安需求。此次改革不存在系统内的人员流出，而只是结构调整，而且重在激励“基层干警”。这样一种技术策略可以在一定程度上回避行政系统“裁汰冗员”的特殊困难，通过“受激励对象”向基层的转移实现基层警务效率的提高。而所谓“激励”，无非是机构层级改革带来的诸多“副处级”、“科级”空缺。笔者认为这样的处理功效有限，主要问题有二：其一，职级激励无法消解冗员问题，反而可能增加财政负担，警务效率却并未提高；其二，新增职级分配需要引入一套科学合理的内部考核竞争激励机制，因而需要重视吸收山西警务改革经验，后者是否科学合理还有待观察。回避“冗员”问题的“警力下沉”如果缺乏配套的引导控制机制，很可能沦为基层干警“巧取豪夺”的新战场，改革的初衷则难以实现。
最后，警务改革不仅仅是技术改革，而是公共行政改革乃至于宪法改革。我们为何需要警察？需要多少警察？警察具有怎样的职权？如何限制警察的权力并确保警务质量？这些并非单纯的技术问题，而是重要的政策乃至于宪法问题，需要一个民主化的正当决策过程。河南省警务改革缺乏这一宏观视野，过分依赖技术性的专业判断，甚至包含了补偿性提高公安系统人员职级的意图，导致相应改革缺乏系统而正当的公共讨论和决策过程。
此外，单纯技术化的警务改革还可能是一种“维稳思维”的折射，与“综合治理”的群众路线之间存在一定的紧张。“维稳思维”隐含着将治理对象“他者化”的逻辑立场，将一个个高度流动的个体视为需要加以“跟踪”与“固定”的目标，这在具有违法嫌疑的个案化场景中无可非议，但如果上升至一般的治理层面，则与强调群众路线的“综合治理”背道而驰。警察是必要的，技术是必要的，但“群众”更是必要的———如果只强调警力的优化乃至于强化配置，而忽视警民关系的修复乃至于真正尊重并吸纳社会公众的秩序生成能力和智慧，则在建警思想上无疑是一种倒退。
总而言之，河南警务改革面对的问题是真实的，所采取的措施也是对既往各地类似警务改革经验的一种综合，具有积极的实践意义和探索精神。然而，由省级公安系统“单兵突进”、“一刀切”、“统一布置”的技术性路径却也给这一改革刻画下了诸多硬伤。无论这一警务改革的最终成效如何，改革程序和操作方式均存在诸多的可检讨之处。
如果此项改革从“技术”立场真正回归“科学、民主、法治”的轨道，进行更加合理的设计与调整，也许会更少争议，更多成效。
(作者系北京大学公众参与研究与支持中心研究员)
