主体功能区规划：重整河山？
文_本刊记者 许圣如 发自广州
广袤丰饶的中国西部迎来了最好的时代，7月5日，高规格的西部大开发工作会议无疑是最强的冲锋号，而在这之前的6月12日，国务院常务会议审议通过的《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)则是猛烈的催化剂，生态补偿机制、优先财政转移支付等配套政策会从制度上为西部开发“准备充足的钱粮”。
“这是国家在空间开发方面提出的一个新战略，是中国的一个独创。”国家发改委副秘书长杨伟民表示，规划既指引中国发展模式转变的方向，又设定了一个保护国土及生态环境的底线，而这条底线是直接划定到行政边界的硬性规定，不给地方政府太多的模糊空间。
中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞研究员认为，《规划》选在“十二五”规划编制期通过，意味着《规划》在“十二五”期间即将发挥重要作用，“弥补传统国土管治模式的缺点、制约地方政府片面追求GDP的非理性政绩观，制定一个科学合理的新的整体规划，为未来数十年内中国各区域发展方向提供指引。”
全国主体功能区将分层次推进，分为国家和省级两个层面。国家层面将选取30%左右的国土，分为国家优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类。其余的全部国土由省级划定主体功能区。
“这是对目前地方政绩考评体系的一个有力纠正。” 国家行政学院公共行政教研室主任竹立家分析，中国目前各级地方政府在政绩考评上基本上是一个标准，没能充分考虑各个地区不同的资源环境人口经济发展的特殊省情、市情、县情。比如有些地区过度开发，已经到了难以为继的程度。
不过，竹立家特别注意到一些地方，把“限制开发”类改为“生态发展类”。“这样的一个改动，事实上意味着政策的松动，仍在强调发展，这是很危险的，多米诺骨牌一路松动下去，最后很可能回到不顾生态，经济发展至上的老路上来。”
重构经济新地图？
其实，在《规划》制订过程中，就充斥着中央政府和地方政府，甚至中央部门之间的博弈。
2006年中央经济工作会议上提出主体功能区规划的概念——“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据。”2007年9月，《规划》形成初稿，3年后获通过。之所以经过长时间酝酿慎重推出，除了涉及繁琐的核算和制度因素外，还牵涉各个地区的发展利益，涉及各个部门政策的调整。
牛凤瑞表示，经济转型时期，中央和地方的分税制及事权的下放，导致了地方政府围绕地区GDP的税收增长推动经济增长的激励和冲动，形成了一个较长时期内由地方政府推动的经济增长格局。“主体功能区的划分，就是给地方政府戴上绳索，不可以信马由缰。”
最受关注和争议的，是限制开发功能区域的划定。“由于这些地区本身经济发展水平比较低，所以对增长经济有着很强的欲望。但这个区域恰恰被定位为保护环境的重点地区，对工业有着严格的控制，而这也就意味着至少在短期内不能快速提高经济发展速度。有部分官员存在异议也可以理解。”广东省社科院竞争力研究中心主任丁力分析。
虽然四大主体功能区目前还没有完全进入操作层面——“这不是一年两年之间就能完成的事。”但是，潜流之下，是否会使中国的区域经济势力进行重构？
此前，整体的国土管治模式将中国分为了东部、中部、西部和东北部四大板块。“现在提四大主体功能区也没有否定原来的提法。”国家发改委宏观经济研究院国土所副所长肖金成表示，四大主体功能区仍然少不了之前的东中西区域政策的支持。
“四大主体功能区的划分，可以推动地方管理经济理念的转变，不应单纯以行政区划来塑造地方的经济结构。”牛凤瑞介绍，主体功能区的划分，显然比原有的区域划分，更能打破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动。
肖金成表示，从去年至今，国务院围绕已形成的经济区域，密集批复了十几个区域规划。这些区域规划中，缺少一个指导性的文件来指导各区域的发展。“主体功能区规划显然高于这些单一的区域规划，地方政府不能不顾自身发展定位，忽视全国性、总体性的利益。”
“主体功能区规划也并非一成不变，在国家经济社会发展的不同阶段，会做出相应的动态调整。”杨伟民表示，但以县为基本单位划分主体功能区的原则不会改变。
生态补偿难题待解
丁力认为，要使得规划真正落到实处，有两个因素非常关键：一是财政转移支付下的生态补偿；二是地方政府的绩效考核机制要突破。“而这两点恰恰最难操作。”
限制开发和禁止开发给地方经济和财政增长带来的影响不可避免。“这些地方财政收入减少两三年或许没问题，但是十年八年的增长受限制，那影响就很大。一个关键的问题便是生态补偿机制。”丁力表示，从目前来看，虽然也有一定的资金补偿，但远远不够。而要真正完善财政转移支付，地方政府之间的博弈也不容易解决。
由于生态补偿发生在不同的地域和领域，其补偿主体、补偿渠道、补偿方式和补偿金的筹集、使用和监管，也必须是多样的。目前由国家发改委西部司牵头起草的《生态补偿条例》正试图用制度的形式来厘清这些难题。西部地区或会是生态补偿政策的最大受益方。
不过，肖金成对于“东部补偿西部”的说法并不赞同。在中国现有框架下，要想依靠各省诸侯去解决跨省补偿问题，只会弄乱。一旦缺乏中央政府协调机制，许多重要跨界流域和生态功能区的生态补偿机制无法建立，一般是上游地区反映强烈，下游尽量回避，免除了治理和恢复生态环境的责任。
在目前的生态补偿实践中，地区间的补偿是较弱的一项，“其中最难解决的，就是东西部之间跨省的流域补偿。综观全国，到目前为止，凡是跨省的流域补偿，没有一个成功的案例。”肖金成表示，目前一些省内的流域生态补偿，并不能作为省际补偿的样板。
牛凤瑞表示，一些东部发达地区认为他们每年给中央上缴那么多税收，里面应该包含了生态补偿金，最好由中央来反哺西部地区。“生态补偿已经演化为中央与地方的利益关系协调。”
“在政府层面，打破行政边界对财政横向转移的障碍，发挥市场机制在生态补偿中的杠杆作用，建立国家生态补偿专项基金。资金来源包括：现有中央财政每年投入的生态建设与保护工程资金，全部纳入基金中，通过碳汇交易、矿产资源开发环境恢复费、发行政府债券，将国家对林业、水利、农业、扶贫等专项补助金和相关收费收入按一定比例提留等。”丁力建议应在国家层面设生态补偿委员会之类的议事非常设机构，来协调管理，仲裁省际间的有关纠纷。
牛凤瑞认为要改变财政转移支付等政策的滞后问题需要对财政体制进行“再改革”。使各地区财政支出的规模主要取决于人口的规模，而不是现在的主要取决于财政收入的规模，这样地方推动发展的行为才能不被扭曲。针对限制开发和禁止开发地区特征，应该增设相应转移支付项目。“逐步建立以均衡性财政转移支付为主体的转移支付体系，提高中央和省级财政对生态地区和农业地区的均衡性转移支付系数，最终实现地区间人均财政支出水平的均等化。”
GDP崇拜是最大拦路虎
竹立家分析，在中国现行政治体制下，倘若不改变“GDP崇拜”的官员考核机制，《规划》仍无法落实。这也是国家发改委2007年开始推动以来，全国范围内迟迟没有进展的原因所在。
“绩效评价是科学开发国土空间的评价导向，应根据不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和政绩考核，而不应对所有地区实行同样内容的考核。”杨伟民表示，对于地区发展的评价，应该突出民众是否得到实惠，基本民生是否得到改善，资源节约、社会稳定程度等方面。
很长一段时间以来，一些地方政府出现无序开发、不当竞争、盲目攀比GDP等现象，其中一个重要原因就是现行的对地方政府政绩考核或者说评价机制不合理、不科学、不规范，从而诱导许多地方领导的短期行为，热衷于政绩工程和面子工程。“对于地方官员来说，更关心的还是自身的政绩考核问题。原来的考核机制不改，官员依然会把GDP作为首要的追求。”竹立家分析说。
虽然《规划》中根据不同功能区域的分类，提出了不同的绩效考核体系。比如，针对优化开发区域，将强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化对经济增长的评价；针对重点开发区域实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，突出承接产业和人口转移方面的考核；对于限制开发的生态地区，强化对提供生态产品能力的评价，不评价工业、财政收入和工业化、城市化等；对于禁止开发区域，主要评价保护自然文化资源的完整性。
“实际上，这只是确定了一个方向，要考虑的应该是具体衔接的问题，这方面一定要出台相关文件才行。”竹立家表示，这涉及整个干部考评体系的再造，“即使组织部门都没有那么大魄力去推翻旧有的体系，几年内打造出一套行之有效的新考评体系，更遑论具体执行的政府部门。”
“二次转型”之难
事实上，摒弃GDP导向的指标体系，取消GDP政绩评价的问题，国内已喊了多年，为什么就没有大的改观？“GDP政绩导向现在可能只是表象，随着利益集团的分化，地方政府的很多投资发展计划已不是为了一个整体性的GDP目标，而是为了其中的集团利益。”牛凤瑞表示，部分地方官员越来越膨胀的对个人财富极大化的追寻隐藏在GDP幌子之下，“对于一个完全世俗化的官员阶层来说，真正崇拜的是藏在GDP背后的个人利益。”
部分中国官员的利益极大化追寻对中国经济、社会、政治的影响程度之深，影响范围之广，无论怎样估计都不过分。“分权改革一定程度上已经变成了对核心官员个人的分权。”竹立家认为，要解开现有改革问题的症结，必须从政府改革来着手。
“制定一个好的规划并不困难，关键在于政府转型能否突破。”在竹立家看来，2003年，政府已经提出了政府转型，但政府自身利益倾向加深了转型的难度。
丁力认为，中国社会面临着自1978年改革开放以来的第二次转型。这次转型与第一次转型有着本质的不同，30多年以来的第一次转型主要完成从计划经济到市场经济的转变，而这次是需要政治、经济、文化以及社会心理等紧密配合、全面平衡的变革，其难度比第一次要大得多。“既要保持GDP的稳定增长，又要想办法改善民生，减轻社会集体性焦虑，遏制贫富差距加剧的势头，平衡如此复杂的利益关系，尤其是要打破被固化的利益结构，可以想见其中的阻力。”
然而中国经济增长的空间，已经非常需要果断地推进改革与转型。“或许中国过于担忧经济转型带来的增长速度减缓，从而惯性依赖，使得转型从根本上缺乏动力。主体功能区规划或许是一次很好的契机。”丁力认为现在教育、医疗、房价等民生和社会问题集中爆发，实际上触及了改革开放以来累积下来的矛盾和纠结，已经到了不得不解决的阶段。
