《瞭望》文章：贪官“立功”灰色带
“立功”法律规范的指引和评价功能，如果被落马贪官不正当利用，就有违“立功从宽”制度之本意
文/《瞭望》新闻周刊记者 李松
9月12日，公安部证实，中国足协原副主席谢亚龙、中国足协裁判委员会原主任李冬生、国家足球队原领队蔚少辉被警方立案侦查。有媒体报道称，上述三人涉案的一个重要线索，来自此前已被立案的南勇、杨一民等人的主动交代。
法律人士向《瞭望》新闻周刊指出，如经查实，南勇、杨一民等人的举报，可属于重大立功表现，有助于减轻自身的刑罚。
设置立功制度，本意在于激励犯罪分子改过自新，提高司法机关办案效率；同时，也为瓦解犯罪势力，以减少犯罪对社会造成的危害。在以往司法实践中，确实发挥了不少作用。
但值得警惕的是，近年来有些“落马”贪官为减轻惩罚，也想方设法利用各类手段“立功”，以致出现了帮助立功、串通立功、虚假立功、买卖立功等异化立功情形，严重误导了审判结果。
“对于贪官的立功认定，应当严格加以甄别。”中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德接受本刊记者采访时认为，“立功”法律规范的指引和评价功能，如果被“落马”贪官不正当利用，就有违“立功从宽”制度之本意。
神秘的“立功表现”
据我国《刑法》第六十八条规定，犯罪分子有揭发他人犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他案件等立功表现的，可以从轻或者减轻处罚；有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。犯罪后自首又有重大立功表现的，应当减轻或者免除处罚。
现实中，也屡见贪官因有“立功表现”或“重大立功表现”而被减轻处罚。但由于具体立功内容鲜为外界所知，也就显得格外神秘。
2009年7月15日，北京市第二中级人民法院对中国石油化工股份有限公司原董事长陈同海一审判处死缓。据称，陈同海受贿近2亿元能够免死，除退还全部赃款外，还有“立功表现”。随后有关部门进行解释说明，但仅公布了适用于立功表现的法律条款，并没有公布立功的具体细节。
2007年11月22日，北京市一中院认定海淀区原副区长星志国受贿和隐瞒境外存款两项罪名成立，一审判处星志国12年有期徒刑。法院认定，在羁押期间，星志国曾检举揭发另外一起重大的受贿案件，属于重大立功表现，并据此获得从轻处罚。但判决书并未明确记载其检举了哪起犯罪。
更早一些，2005年7月28日，黑龙江省绥化市原市委书记马德卖官受贿案在北京市第二中级法院宣判，一审判处马德死缓。法院认定，马德检举揭发了他人涉嫌受贿的线索，已经查证属实，有立功表现。这些立功细节，外界至今无从得知。
从公开披露的情况来看，因有“立功表现”或“重大立功表现”而被减轻处罚的贪官不在个别。比如，国家药监局药品注册司原司长曹文庄、国家外汇管理局管理检查司原司长许满、河南省交通厅原厅长石发亮、湖南省湘西自治州原州长杜崇烟、海南省文昌市原市委书记谢明中，等等。
对此，洪道德认为，立功制度的设立，本意在发动整个社会力量，包括犯罪嫌疑人的力量，帮助司法机关及时侦破未掌握情况的犯罪案件，在一定程度上降低司法成本，增加刑法的威慑力。
“由于判决书里不写清楚具体情况，透明度不高，缺少有效的监督，一项好的制度，也可能因有暗箱操作空间而走向反面。”洪道德说。
假立功成“救命稻草”
据多位司法界人士透露，对贪官立功表现的认定，在一些地方并不严格，有的是办案部门出具一份证明材料，加盖主管机关印章后就得到认可，而作为贪官立功的证据，甚至不过问立功线索的来源渠道。
不少贪官因此把假立功当成了“救命稻草”。
陕西省靖边县林业局原局长高玉川贪污8万元，靖边县公安局为其提供了“重大立功表现”证明。2007年9月，横山县法院据此一审对高玉川免予刑事处罚的判决。后查明，高玉川“重大立功表现”证明为虚假材料，而涉及该案的15名执法干部，也被给予不同程度党纪、政纪处分。
一些贪官还买通办案人员为自己提供立功线索，“真线索，假立功”。2008年5月，浙江省松阳县检察院依法对丽水市中等专业学校总务处副主任谢寿良以贪污罪立案侦查。考虑到谢寿良系投案自首，认罪态度较好，检察机关决定对他取保候审。期间，经私下交易，负责监管谢寿良的松阳县西屏镇派出所原所长方建军为谢寿良提供立功线索，并为其出具了检举立功情况说明。法院据此认定谢寿良有立功表现，依法减轻处罚，判处谢寿良有期徒刑三年，缓刑三年。事发，方建军获刑一年零三个月。
近几年，贪官假立功事件层出不穷，有些是在造假过程中被发现，有些是事后暴露，但最终被揭发，都具有极大的偶然性。
据了解，我国刑法第六十八条关于立功问题的规定，并没有根据犯罪分子的具体身份进行区分。实际上，与其他一般罪犯相比，由于贪官原先掌握丰富的“资源”，也有更多“立功机会”。
针对这种情况，北京大学政府管理学院教授李成言认为，从目前情况来看，贪官的“立功机会”，不少是从非法渠道获得，这不但无法体现贪官的悔罪诚意，而且也容易导致立功制度在实际运作中出现不公现象。
而事实是，近几年来，一方面贪污腐败日益蔓延，贪污受贿的数额不断被刷新，甚至“亿元大贪官”频出；但另一方面，不少受贿数额特别巨大的贪官，又因具有“检举他人”等立功表现，往往给人得以从轻发落的印象。
问题出在执行环节上
据知情人透露，贪官要通过假立功达到减轻处罚的目的，其实并非贪官一人能够完成，这需要许多人密切配合，整个运作程序极其隐蔽。
洪道德介绍，贪官提供立功的线索，自己掌握的并不多，而多数却是亲属、朋友打听或其他案外人员在外围活动获取。一般来说，贪官假立功分4个步骤：一是通过关系获取或购买犯罪线索；二是由贪官家属通过关系，把信息传递给在押贪官，让其举报；三是有关部门出具证明，加盖主管机关印章后就得到认可；四是法院根据立功证明，给贪官以轻判。
“获取信息非常关键，这决定贪官被轻判的程度。”北京一位不愿意透露姓名的检察官告诉本刊记者，“在买卖立功方面，社会上已形成了一个相当隐秘的市场，就是一方将掌握的犯罪事实或犯罪线索出卖给贪官。”
据了解，贪官假立功问题，已引起司法高层关注。2009年3月12日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》(以下简称《意见》)，对自首、立功等量刑情节明确其成立条件，严格其认定程序，规范其在量刑中的作用。
《意见》指出，“立功必须是犯罪分子本人实施的行为。为使犯罪分子得到从轻处理，犯罪分子的亲友直接向有关机关揭发他人犯罪行为，提供侦破其他案件的重要线索，或者协助司法机关抓捕其他犯罪嫌疑人的，不应当认定为犯罪分子的立功表现。”
此外，《意见》还对立功的认定程序、据以立功的材料的来源要求、重大立功中无期徒刑以上刑罚的理解以及立功情节的运用原则等提出了相应的处理意见。
在洪道德看来，《意见》已明确把以前贪官假立功路径堵死，但在《意见》出台后，各地贪官假立功事件还时有发生。“执法环节出了问题。特别在对贪官提供的犯罪线索来源是否合法方面，有些地方审查并不严格。所以有些贪官的举报线索虽然属实，来源却是非法的。”
洪道德认为，尽管《意见》已对贪官立功条件有明确的要求和限制，但由于公安、检察院、法院之间缺乏有效的约束和监督机制，而且对每条规定中的“断点”，并没做到科学衔接，这给贪官提供了可乘之机。
正因为如此，在透明度不高、司法机构缺乏有效监督的情况下，贪官假立功现象难免发生，甚至有些地方，个别公安机关还把贪官“立功”材料直接送给审判机关，检察官发现和识破贪官假立功并非易事。
关键还在权力监督
在多位受访的专业人士看来，立功制度符合惩罚与教育相结合的原则，客观上提高了案件侦破的效率，总体上是一项积极的制度。
但是，一项好的制度要发挥其效用，“应更多在执行环节予以监督。”北京重光律师事务所陈杰律师向本刊记者表示，贪官立功的认定，应严格依据《刑事诉讼法》及两高《意见》，查实立功举报来源，查证举报对象是否构成犯罪行为及量刑情况，从侦查、公诉、审判程序中都应该认真审查，认定立功的相关证据应在案入卷。
陈杰认为，2009年实施的司法解释在具体执行中需关注两点：第一，强调立功应是被告人本人的行为，防止他人举报线索、侦查机关已经掌握的犯罪线索被“巧妙”地挪作被告人的立功行为；第二，强调符合认定立功要素的相关证据应在案，经过公诉、审判机关的严格审查。
此外，我国现行刑事诉讼制度中，量刑程序比较模糊。陈杰建议，通过量刑规范改革，应在审判量刑阶段对立功情节作出公开认定，让发现假立功不再偶然。
李成言认为，贪官立功表现应尽量阳光化，尤其要制定出规范证明立功材料的证据标准，改变仅以单一证明材料认定立功的状况。同时，对侦查、起诉和审判阶段如何审查判断立功线索材料，也应有相应详细的规定，发现疑点及时查清，堵死为贪官开脱的门道。
“在检察院的起诉书和法院的判决书里，应尽可能地对贪官‘立功表现’作准确详细的描述，并像提供犯罪证据一样提交严格的事实证据。”上海财经大学法治研究中心副主任麻国安博士接受本刊记者采访时表示，如果有些贪官的“立功表现”确实不适宜于在判决书中详细写明，也应在一定层面上公开，或规定一个向社会公开有关详情的具体时间，以确保公众知情。
麻国安说，要杜绝贪官假立功，除将立功标准不断规范外，更关键的是，要加大对参与刑事诉讼活动的公安、检察院、法院等主体的执法监督力度，使他们不至于在任何一个环节，为贪官立功造假，助纣为虐。
洪道德表示，个别涉及国家安全，或还要利用这些线索进一步破案而不宜向社会公开的，“尤其要在司法机关这个层面做到透明，以达到有效的相互监督和制约作用”。
但受访专家更强调，反腐不能步入依赖贪官“立功”的误区，最需要做的是建立一整套国家公务员监督检举制度，主动出击，防患于未然。唯此，公职人员才会有所畏惧，才不会“前腐后继”，反腐才能向纵深推进。
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