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三月二十一日，北京市顺义区人民检察院行刑衔接专案组通过信息共享平台审查该区地税局移送的涉嫌犯罪案件。
王静摄
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顺义区行政执法与刑事司法信息共享平台流程图
长期以来，行政执法机关与刑事司法机关对接不畅，导致以罚代刑、有罪不究、有案不移、有案难移等问题。在今年两会上，有代表委员提出通过立法保障行政执法与刑事司法衔接，引起广泛热议。与此同时，北京在推进行政执法与刑事司法衔接方面的探索和创新，为各地破解这个顽疾提供了思路。
1. 监督与行政权力运行同步
●检察机关能同步了解行政机关正在如何行使行政处罚权
3月16日上午，北京顺义区人民检察院一间布满电脑屏幕的操作工作室，当检察官轻点鼠标，办案处罚情况立即呈现在电脑屏幕上。在这里，检察官可查询的行政单位包括该区烟草专卖局、国税局、药监局、质监局、工商局等21家行政机关，几乎涵盖政府所有行政执法机关。
在工作室，电脑提示顺义区地税局发来的最新案情：某科技发展公司未按规定取得发票。在处罚依据一栏显示，“根据《中华人民共和国发票管理办法》第三十七条规定，该公司违反了发票管理的申请使用范围。”在处罚结果一栏显示，“处以4.5万元罚款。”
北京市人民检察院检察长慕平说：“通过分析信息，检察官对某个具体的行政处罚是否涉嫌‘以罚代刑’能及时做出初步判断。所谓‘以罚代刑’，就是对涉嫌犯罪的单位或个人，只进行行政处罚，而对本该追究刑事责任的却未追究，导致犯罪嫌疑人逃之夭夭。此类经济违法犯罪行为如果长期得不到纠正，就会导致人们对这类经济犯罪行为熟视无睹，认为罚款就能消灾，势必给国家经济秩序带来破坏性损害。”
这种被称为“网络信息共享平台”的新系统，在北京顺义、昌平两个区级人民检察院率先投入使用，如今已经运行半年有余。
“半年来网络信息共享平台显示出的最大优势，是能同步了解行政机关正在如何行使行政处罚权。为检察机关查堵疏漏，深挖线索，查处违法犯罪帮了大忙。这对于从事侦查监督的检察官而言，意味着多长了只眼睛。”顺义区人民检察院崔杰告诉记者。
“在行政权力行使过程中，能否做到将构成刑事犯罪的嫌疑人及时移交检察院，是衡量一个政府是否依法行政的重要标尺之一。”中国政法大学宪法与行政法学博士张国平说，“政府行政权力运行到哪里，监督就该落实到哪里。所谓行刑衔接机制，是指在行政处罚与刑事司法之间设立无障碍对接的机制。有人也称之为‘行刑衔接’，这关系到法律监督的质量，也关系到政府依法行政的质量。”
顺义区人民检察院检察长张守良表示：“行政处罚信息与检察院监督工作对接，意味着法律监督又有了一个可靠保障。”
2. 会商机制、信息共享等是行刑衔接的基础
●利用行刑衔接信息共享平台，对行政执法办案过程中存在的问题及时发出检察建议
行刑衔接，对缺乏法律专业知识的读者来说是个极其陌生的法律术语。顺义人民检察院与该区烟草专卖局的会商机制正是对行刑衔接的生动注解。
早在网络信息共享平台搭建之前，顺义人民检察院就已经与该区烟草专卖局签订了会商机制。
顺义区烟草专卖局副局长刘天发回忆，“去年4月，我局在向检察院征询三起案值分别为2000元、1万元和3万元的销售假烟案件的意见时，检察院认为三起案件还需调取其他证据，要求烟草专卖局进一步调查。”根据区检察院提供的司法解释，售假案值应当累加计算，而不是按照单次售假金额惩处。结果三起案件的涉案金额分别提高到6万、20万和50万，4名售假者被成功追究刑事责任。
慕平说，由于贩卖假烟假酒侵害的是社会主义市场经济秩序，现实中较难通过受害者行使控告权对售假行为予以惩处。即使售假涉嫌犯罪，一旦烟草专卖局行政处罚这一环存有疏漏，售假者交一笔大额罚款后，就有可能逍遥法外。而犯罪分子逍遥法外对于烟草专卖局这类承担行政处罚权的行政机关而言，也埋下了重磅炸弹：售假者卷土重来，当地假烟假酒得不到有效治理，相关行政人难辞其咎。
对此，法律专家提醒，由于经济活动本身的复杂性，行政执法机关确实存在取证困难、调查被限制等诸多问题，此时如果司法机关的调查不能及时跟进，犯罪嫌疑人毁灭证据便有了可乘之机。
在法律专家看来，网络平台信息共享、会商机制、案件报备制度是夯实行刑衔接的基础。仅顺义一地，利用行刑衔接信息共享平台，对行政执法办案过程中存在的问题及时发出检察建议，促进了区地税局、工商局等行政执法机关出台完善各种管理制度15项。慕平说：“这些举措，有效促进了行政执法和刑事司法之间规范、高效的衔接，为区域经济发展创造了良好环境。”
3. 行刑衔接机制不完善、运行不顺畅
●专家建议条件成熟时应及时系统立法
现实中，有案不移、有案难移、以罚代刑的现象时有发生。这种情况，既放纵了犯罪，破坏了社会主义市场经济秩序，又侵犯了国家的刑罚权，造成执法与司法的不统一。今年两会上，有人大代表和政协委员提出，行刑衔接机制不完善，运行不顺畅，是此类问题得不到遏制的一大原因。
人大代表和政协委员建议，在条件成熟时，国家立法机关或国务院应就行刑衔接问题出台相关法律或法规，形成完善的法律制度。相关人大代表和政协委员建议，修改刑事诉讼法，明确规定检察、公安机关对重大行政处罚案件提前介入的制度。同时，明确规定行政处罚证据在刑事诉讼中的法律地位，以节约司法资源，促进行刑衔接，有效打击犯罪。他们认为，尽管刑法第四百零二条有行政执法人员“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，但由于实践中对是否“徇私”不易取证，容易造成打击不力。而根据行政处罚法第六十一条规定，“牟取本单位私利”不属于“徇私”，又缩小了打击范围。为此，相关人大代表和政协委员建议修改刑法和行政处罚法，对不移交刑事案件的渎职犯罪作出更加明确且便于执行的规定，以利于检察机关依法查处。
目前，我国关于行刑衔接的规定散见于法律、法规和诸多司法解释之中，语言表述上也比较笼统。“是否可以考虑单独为行刑衔接制定系统的规定？”相关学者提出了类似看法。
早在2001年5月8日，国务院发布《关于整顿规范市场经济秩序的决定》，为了处理“四多四少”，“行政处罚多，移送司法处罚的少”就位列其中。该决定首次明确提出：“行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门，坚决制止一些地方和部门存在的瞒案不报、以罚代管、以罚代刑现象，造成严重后果的要严肃追究责任。”“加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。”
今年2月，中办、国办又转发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。
作为我国司法体制改革的一项重要内容，围绕行刑衔接问题，各地已在积极探索。在北京，多名检察官和行政部门负责人表示，行刑衔接的尝试之所以运转顺畅，与北京市政府和检察机关建立高效的沟通机制密不可分。2010年5月，在北京市副市长刘敬民和慕平检察长主持下，建立起市政府法制办、公安局、监察局、检察院等22家单位为成员的联席会议制度。此举成为北京市基层开展行刑衔接，建立检察院与当地行政机关会商机制的基础。目前，北京市除顺义、昌平已建立信息共享平台外，延庆、东城、西城等区县均已正式启动该平台建设。
■延伸阅读
行刑衔接首次提出
2001年5月，国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，首次提出行刑衔接问题，指出：“坚决纠正执法不严、违法不究的现象。依法行政、有法必依、严格执法是政府的重要职责，对扰乱市场经济秩序行为不予制止是政府的失职。加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。”
移送涉嫌犯罪案件的主体
2001年7月9日国务院出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》要求，“行政执法机关在查处违法行为过程中，必须妥善保存所收集的与违法行为有关的证据。”该规定第四条对此作出了详细规定，“行政执法机关对查获的涉案物品，应当如实填写涉案物品清单，并按照国家有关规定予以处理。对易腐烂、变质等不宜或者不易保管的涉案物品，应当采取必要措施，留取证据；对需要进行检验、鉴定的涉案物品，应当由法定检验、鉴定机构进行检验、鉴定，并出具检验报告或者鉴定结论。”
此外，该规定第五条对移送涉嫌犯罪案件的主体提出了要求，“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的，应当在24小时内向同级公安机关移送；决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。”
规范处理
不移送涉嫌犯罪案件
2001年12月3日，最高人民检察院发布《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，其中，第十二条规定： “各级人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，具有下列情形之一的，可以提出检察意见：（一）检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；（二）有关单位和个人举报的行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；（三）隐匿、销毁涉案物品或者私分涉案财物的；（四）以行政处罚代替刑事追究而不移送的。有关行政执法人员涉嫌犯罪的，依照刑法的有关规定，追究刑事责任。”
此外，该规定第七条对人民检察院的不立案决定作出了相应的规范处理，“移送涉嫌犯罪案件的行政执法机关可以在收到不立案决定书后五日内要求作出不立案决定的人民检察院复议。人民检察院刑事申诉检察部门应当指派专人进行审查，并在收到行政执法机关要求复议意见书后七日内作出复议决定。”
（李润达整理）
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